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根据具体规划定位的村庄规划土地用处操控方法和管控要点研讨

来源:欧宝小金体育 发布时间:2022-08-04 19:24:01 点击数:1

  疆土空间规划系统下的村庄规划,定位为具体规划。相较于以往的村庄规划,土地用处操控最中心的革新便是管控方针由偏重村庄居民点扩展到整个村域。村域土地用处规划要归纳上位规划和相关规划的要求,明晰村域各类用地的用处和布局。村域土地用处操控应采纳区域管控和用处管控相结合、片区公例管控和地块图则管控相结合、确认性管控和弹性留白管控相结合的方法;管控要点应在整体表现村庄区域大规范大地景象特征的根底上,针对不同区域、不同类型的村庄有所不同,然后进步村庄规划管控的实用性和针对性。

  2019年1月,中心一号文件提出,依照先规划后建造的准则,通盘考虑土地运用、工业展开、居民点建造、人居环境整治、生态维护和历史文明传承,编制“多规合一”的实用性村庄规划。

  同年5月,中共中心、国务院发布《关于树立疆土空间规划系统并监督施行的若干定见》,提出树立分级分类的疆土空间规划系统,包含整体规划、具体规划和专项规划三类规划。在乡镇开发鸿沟内编制具体规划,在乡镇开发鸿沟外的村庄区域,以实用性的村庄规划作为具体规划。

  6月,天然资源部办公厅印发了《关于加强村庄规划编制促进村庄复兴》的告诉,为此,各省、市活跃推动村庄规划的编制作业。鉴于国家没有出台正式的技能规则,许多省、市根据本地实际情况出台了村庄规划编制技能攻略,以辅导本地村庄规划编制试点作业。

  相较于以往的村庄规划,新的村庄规划最中心的革新是如安在村域土地用处操控方面完成具体规划的技能定位。从各省、市出台的辅导定见来看,都着重了“多规合一”的技能途径和村域土地用处管控全掩盖的作业要求,在作业深度和管控系统上学习原乡镇区域操控性具体规划的一般做法,使之成为各项土地运用和建造办理的答应根据,但各地在用处分区分类、管控方法、管控系统等方面完成具体规划作业定位的做法纷歧。

  本文拟就村庄规划在村域层面怎么完成用处管控的全掩盖和可操作,在总结、学习以往村庄规划经历的根底上,整理出现在已出台的各省、市村庄规划编制技能要求以及部分村庄规划试点编制效果,提出未来行将大面积展开的村庄规划在村域土地运用管控方面的战略和要点,为有用发挥村庄规划的具体规划效果供给技能支撑。

  近四十年前学习欧美区划法而诞生的操控性具体规划(简称“控规”),习惯了我国由计划经济向社会主义商场经济转型的历史进程,在我国规划作业展开进程中具有划年代含义。在原先的城乡规划系统中,控规发挥了承上启下的要害效果。它经过将各类上位规划和专项规划的要求、相关规划规范、公共方针的导向等束缚性和引导性要素加以整合,构成一揽子的规划操控要求和方针,进而为土地运用和建造工程规划答应供给法定根据,其在乡镇建造区域的规划办理中所发挥的有用效果已被广泛承受。但也存在缺少,即控规首要是针对乡镇建造用地,根本上不触及村庄建造用地。

  我国变革敞开以来的村庄规划,尽管在纷歧起期侧要点有所不同,但首要仍是针对村庄居民点建造的用地布局和村庄建造整治进行引导。村庄规划作为乡镇开发鸿沟之外法定的具体规划,可学习、学习北美国家的区划和英国的当地规划经历,在图纸份额、用地分类及规划操控要素设定等方面留有必定灵活性,以契合密布建造区及村庄等区域的不同规划方针。

  乡镇区域的操控性具体规划,其规划方针是拟进行开发的会集建造用地,建造用地密度较大,大部分用地的开发强度也较大,相邻修建之间、修建和路途交通之间有着杂乱且严密的联络。为保证必定质量的人居环境和城市运转次序,需求对各类开发建造地块的修建高度和容积率、周边路途让步、出入口设置等提出操控引导要求。但村庄规划的方针既包含犁地、林地、草地、水面等非建造空间,也包含村庄、区域性交通和市政设备、点状开发项目等建造空间如南京市六合区马鞍大街河王湖村(图1)。

  尽管人口、经济和交通的密度低,可是仍要对村庄和点状开发设备进行相似于乡镇具体规划深度的规划操控引导,也要对犁地、林地、水面等以维护操控为导向的空间进行具体组织,明晰犁地、林地、水面维护的面积和具体用地布局,提出需求施行土地整治、生态修正等的空间布局。针对不同类型的疆土空间,村庄规划应在图纸份额、用地分类、管控要素方面采纳差异化对策。

  就地域形状来说,作为空间领域的村庄是以农业和生态空间为主的生态开敞空间,是一种大规范的大地景象,即便有村落和点状设备建造,相较于广阔地域和乡镇来说,也是低密度、低强度的建造行为,人类的开发建造和搅扰活动并不剧烈,整体上是生态型、原野型的空间特征(图2、图3)。

  不同于对乡镇区域高密度、较大强度的开发操控引导,村庄区域对村落和零散建造行为的具体规划引导,要点是束缚建造空间密度,加强对地块开发密实度、修建体量、修建让步、乡土面貌刻画等方面的操控,引导村落有机融入大天然的形状,保证新建点状设备不对生态开敞空间的景象特征构成搅扰和损坏。

  一般乡镇区域的具体规划是面向新增建造用地的增量规划,或是针对现状建造用地更新的存量规划。根据我国和世界城市化的经历,村庄人口的逐渐削减是客观趋势,村庄居民点的有序萎缩或退出是客观规律,村庄规划作为新规划系统中最根底的规划,要习惯和引导这样的客观趋势。

  不同区位、不同资源特征和展开根底的村庄,应在重视执行生态维护红线和永久根本农田布局根本任务的根底上,保证其土地用处规划的要点和管控方法有所不同。

  关于如北京、上海等超大城市的部分市郊村庄,因其面对着整治涣散的村庄工业用地、引导其向乡镇集聚的问题,需求施行城乡建造用地减量展开方法;村庄土地规划的要点是对存量建造用地尤其是工业用地进行绩效评价;村庄新增的功用首要是经过存量空间的置换晋级来完成,并提出针对存量空间功用完善的用处操控和管控方针系统。

  关于特大城市周边具有复合型功用需求的村庄,要着重对天然资源和旅行休闲资源的整理,结合现代农业布局,提出一、二、三产交融展开的项目定位和用地布局;研讨需求独立占地的休闲设备、与农业空间兼容的休闲设备布局,提出习惯旅行设备引导需求的用处操控要求。

  关于其他许多以农业和农人寓居为主导功用的村庄区域,要提出村庄有序撤并的时序和计划,要点就规划展开村落的功用完善和人居环境的进步,提出相应的村庄住所、公共设备建造的形状和强度管控要求。

  村庄区域根本为村团体土地,但也会存在不少已征用、转用构成的国有建造用地。从土地运用情况来说,还存在低效土地和空(闲)置用地需求重视。规划需求针对不同产权情况、运用情况提出不同的规划运用计划。比方关于国有建造用地,开发建造不需求从头施行用地征、转用程序,村庄规划中缺失的公共设备、服务村庄复兴和进步团体经济实力的工业用地,能够优先运用国有存量土地;关于存量搁置的团体公共设备用地,比方关停的小学、幼儿园、撤并后的村委会用地,尽可能优先用于弥补缺失的文明、养老等公共服务配套设备。

  在进行犁地布局和农田根底设备规划时,应考虑承包地流通的需求,对碎片化、不规则的农地提出重整、重划的引导要求,进步犁地的会集连片度。经营性团体建造用地在契合规划要求的前提下能够进入建造用地商场,对其用处管控要相应细化。宅基地正在探究一切权、资历权、运用权三权别离变革,应具体查询宅基地和修建运用现状,提出搁置宅基地盘活运用的思路和用处功用调整的主张。

  根据村庄区域天然地理和空间展开的特征、支撑建造用地和工程设备答应的具体规划定位,未来村庄规划的土地用处分区和管控应杰出村庄区域的特征,在用地分类上做到有针对性,在编制进程中做到“多规合一”,强化以展开研讨和功用策划来支撑用地规划布局。

  村域土地运用特征不同于乡镇区域,用地分类既要重视乡镇空间很少触及的农业空间和生态空间,又要根据村庄建造用地特征拟定不同于乡镇区域的土地用处分类规范。因为村庄居民点首要为寓居功用,用地首要细分到村庄宅基地和配套设备用地二级类即可,因为体量小、占地面积不大,保存型村庄能够不细分出独立的配套设备用地。村庄居民点外的涣散建造用地类型相对独立,与周边用地联系相比照较简略、明晰,比方工业、仓储、商业服务用地一般细分到二级类即可满意管控要求。

  首要,村域土地运用现状要以“三调”为现状底图的根底,但因为“三调”作业分类不同于现状和规划用处分类,许多地类查询缺少以支撑具体规划深度的要求,需求做细化和弥补查询。比方作为具体规划要点操控的公共设备类用地,在“三调”中仅合并为科教文卫用地,有必要做进一步查询,细分为图书与展览用地、文明活动用地等文明用地,高级、中小学等教育用地,以及体育用地、医疗卫生用地等。相似的,“三调”现状中的公用设备用地,要进一步查询,细化到供水、排水、供电等各类市政设备用地;特别用地、乡镇住所用地等都要进一步细分为更小的地类。

  其次,“三调”分类与现状规区分类不尽一致,需求进行转化。如“三调”湿地大类中的盐田转化为工矿用地,种植园用地转化为园地,水工修建用地转化为公用设备用地。

  此外,还要具体查询建造用地或设备的空置或许搁置情况,以及已批未征、已征未供、已供未建等存量建造用地的情况。村域层面作业运用的份额尺一般为1:1000至1:2000,对集聚进步型、城郊结合型村庄和独立的建造用地,要进行更大份额尺的细化查询,以1:500地形图作为作业底图,但终究效果图纸要以GIS格局制作,便于上图入库和施行监督。

  村庄规划作为国家规划系统中最根底和兜底的具体规划,需求对各级各类上位规划的要求在村域层面进行整合执行。因为规划编制和批阅周期问题,现在展开的村庄规划一般缺少上位规划中一些关于犁地保有量、永久根本农田维护区面积、生态维护红线面积、建造用地规划等束缚性方针的辅导。

  依照现在国家的作业组织,市县疆土空间整体规划获批要到2022年,下一层级的乡镇疆土空间规划构成根本效果才有要害方针的分化传导到村庄层面。

  现在,正在展开市县层面永久根本农田的划定作业,首要是以长时间安稳可运用的犁地为根底,结合现行永久根本农田规划布局和乡镇开发鸿沟计划需求进行统筹划定。

  在永久根本农田新的调整优化计划没有出台前,现在一般的做法是根据现行的乡镇土地运用整体规划中要害方针的面积进行操控执行,在永久根本农田面积、村庄建造用地面积等中心方针坚持不变的情况下,对村域各类用地布局进行执行。

  依照“扬弃”的准则,在新的上位疆土空间规划构成效果之前,把以往触及本村庄的生态维护规划、乡(镇)整体规划、镇村布局规划、村庄规划、土地运用整体规划以及特征田园村庄规划等相关规划中触及空间操控和土地运用的要求,落到一张现状图和规划图上,以进行比照剖析,承认共同点,查找差异,提出和谐对立的方法,具体组织各类空间的布局和土地用处,完成村级规范的“多规”交融。

  整理市县和乡镇整体规划中有关区域性交通市政、军事、防灾减灾设备,以及村庄交通、市政、防灾、公共设备规划以及独立建造项目的需求,作为村庄区域性设备布局和村庄交通根底设备规划的参阅根据。

  规划都是面向未来的策划。富民是村庄复兴的终究方针,在生态文明年代,不是不重视展开,展开仍然是我国尤其是村庄的作业中心,不过是展开的方法和理念发生了严重改变,展开是生态维护优先理念下的展开,是高质量的展开,是城乡一体化的展开。

  村域土地运用是村庄各项功用需求的空间反映,编制村庄规划要对村庄展开策划和工业定位给予满意重视。在犁地维护和生态优先根底上促进村庄展开的村域土地运用布局,有必要以科学和前瞻的村庄展开定位和工业策划为根底。

  要根据村庄的天然山水环境、资源条件、人文根底、交通区位和周边区域的工业展开特征,结合最新的村庄复兴规划和“十四五”规划,提出未来村庄展开的方针和主导工业定位,作为引导村域土地用处布局的功用导向和需求的根底。根据村庄的区位、天然环境、资源条件和经济展开根底,我国村庄的展开导向根本上分为三类。

  第一类以北京、上海为代表,这些超大城市的部分市郊村庄面对着村庄工业用地减量向乡镇集聚的问题。这类城市的村庄施行城乡建造用地总量锁定下的减量展开方法,首要是运用存量建造用地展开清洁工业和村庄旅行配套服务。

  第二类是特大城市都市圈周边功用多元展开的村庄。这类区域的城市对都市休闲工业有着旺盛的需求,需求在坚持农业为主导功用的根底上鼓舞休闲游憩和新经济工业的展开。

  第三类为以农业和农人寓居为主导功用的村庄区域,这是我国绝大部分村庄的展开导向。这类村庄的首要战略是进步农业效益和进步人居环境。

  具有不同工业定位导向的村庄,其土地运用的导向各有偏重,土地用处操控面对的问题也不同,土地运用操控要点和技能深度、效果表达也应有所差异。

  长时间以来,非建造空间并未被归入城乡规划答应,犁地、林地、草地、水域等空间的答应准则,也未有具体的管控细则。非建造空间除土地用处外,在土地办理、生态修正、配套设备建造、功用管控、准入项目类型等方面一直缺少行之有用的规划办理、监督东西。

  以往城乡规划系统下的村庄规划、示范村规划、美丽村庄规划等,在规划研讨规划和方针上尽管也重视整个村域,但重视的要点仍是村庄聚落的建造空间,对其他空间的规划引导并不重视,相关的管控方针也不明晰。

  根据2019年以来农业村庄部和天然资源部的相关要求,村庄规划以全域具体规划作为根本定位,依照“把每一寸土地都规划得清清楚楚”的要求,村域土地用处操控要愈加重视生态空间和农业空间的用处操控。

  要执行上级规划生态维护红线、永久根本农田维护区等操控线和犁地保有量的要求,根据犁地、林地、草地、园地、水域现状散布和资源等级(质量),明晰各类生态用地、农业空间的用处布局,对村域村庄建造用地、区域性交通公用设备用地、零散乡镇建造用地、村庄路途和市政根底设备等各类建造用地执行用地布局,系统处理村域规划内的生态维护,农业生产,城乡建造,一、二、三产交融展开项目,区域交通和公用设备等空间布局问题。一起,根据村庄的特征和办理需求,恰当细化寓居、商业旅行、公共设备等的用地布局,并提出相应的建造总量、开发强度和特征面貌方面的操控引导要求。

  变革敞开以来,尤其是20世纪90年代以来,我国连续设定了针对特别维护要素的区域管控方针,如永久根本农田维护区、主体功用区划、生态红线维护区准则,根据某种主导功用对某些特定空间施行特别维护,设定了更为严厉的建造占用条件和批阅程序。

  不同于乡镇会集建造区,村庄区域的主体是农业空间、生态空间,建造空间占比很小,为加强上、下位规划的传导联接,有必要连续和执行市县疆土空间整体规划中关于特定功用区维护管控的准则,细化执行生态维护红线、永久根本农田维护区等作为村域用处须严厉操控的区域(图4、图5),并根据国家有关要求进行特别管控。

  与此一起,各地也能够根据规划管控的需求,添加管控区类型,比方广东、安徽等省要求对具有重要历史文明资源的村庄划定村庄历史文明维护线,河北等缺水区域要求划定村域内江、河、湖、库、渠、湿地等地表水体维护和操控的地域界限。根据土地规划施行管控和保存必定办理弹性的需求,可将规划撤并的村庄以及规划确认复垦的工矿用地划定为建造操控区,在规划期内施行建造管控,留下后续办理中逐渐施行撤并和复垦。

  要素管控,便是对规划期内村域中各种用处空间进行猜测和布局执行,作为未来用处管控和行政答应的根据。关于村庄规划来说,根据国家用地用海现状和规区分类以及具体规划作业定位,把生态空间对应的原生林、公益林、水面、湿地等用地细分到用地斑块鸿沟,把农业空间对应的犁地、园地、草地、产品林地的布局也细化到图斑,明晰包含村庄宅基地、商业、公共服务、交通、市政用地和区域性交通、市政、特别用地等在内的各类建造用地的用地规划、用地性质等操控要求,并作为村域疆土空间维护修正和开发运用的用处操控根据。

  对各类建造地块的管控,要重视土地用地性质、用地布局、开发容量、交通出入口和设备统筹等要求;对公共设备和具有景象标志效果的零散建造项目,要对修建空间的退后、距离、规范、公共敞开空间、修建风格面貌的刻画等进行深化引导。

  作为具体规划,对用地类别区分较细,对用地高度、强度等方针规则很细,便于规划施行办理,但也存在规划科学性的缺少导致对商场需求的习惯性差、管控过死的问题。为此,原操控性具体规划在刚性与弹性机制结合上做了一些创新和变革,首要做法是对根据公共利益的部分进行更强的刚性操控,关于商场化特点较强、不确认性较大的业态功用和操控方针预留了必定的弹性,把开发容量扩大到街区层面或编单元层面进行平衡,答应地块之间的开发容量在街区规划内“腾挪”。

  不同于城市区域开发建造的计划性强,村庄区域开发体量小,受商场动摇和方针影响都很大,简略地套用乡镇区域的规划思路,把规划期内一切建造需求都料想清楚,并予以精准落地和提出操控方针,具有巨大的挑战性。

  关于县(市)、乡镇疆土空间规划明晰的非村庄类零散建造用地的规划要求,可在村庄规划中结合工业展开策划和社会资本出资需求,对零散建造用地的布局进行优化,提出地块开发强度的操控引导要求。

  关于一些近期内难以明晰项目功用和具体布局的独立用地和休闲设备需求,能够在不打破规划建造用地规划、不占用永久根本农田和不打破生态维护红线的前提下,规划预留必定份额的建造用地机动方针(不超越5%),用于村庄公共和公益设备及一、二、三产交融项目运用。

  机动方针以台账方法办理,既能够选用不落地、不明晰具体布局的操控方法,也能够采纳明晰项目布局、规划但不明晰具体用地形状的“点位”操控方法,仅仅应在规划方针表中表现。

  为适度进步村庄规划办理的灵活性,在契合束缚性方针的前提下,对规划期内确认运用但暂时无法明晰具体规划用处的建造用地,可采纳“留白”的方法进行处理,暂不确认具体规划用地性质的(即图上表达为“留白用地”),可作为未来布局优化、项目落地的预留空间。

  村域空间主体上为农业和生态空间,村落居民点占空间很小,大部分村庄的建造整治需求限制在村落居民点,村落之外的建造用地需求较少,建造功用也较为单纯,建造强度和体量也不大,对相应的交通市政设备的支撑要求也很简略,因此关于大部分村庄,能够选用相似于乡镇区域操控性具体规划总则层面的操控引导来满意空间管控的要求,首要是明晰用地功用、开发强度、周边让步等一般管控要求,构成掩盖村域的管控公例(图6)。

  在此根底上,关于村庄功用较为杂乱,村域中独立的旅行休闲用地,一、二、三产交融展开的项目用地,市政民生设备较多的村庄,能够在公例的根底上编制村落、建造项目地点地块的地块图则,较为具体地规则开发强度、四周让步、交通出入口、修建面貌、绿地率、公共设备和市政设备配套等方面的管控要求,以保证建造项目契合村庄规划的整体目的,以及功用进步、质量刻画的要求(图7)。

  也能够在公例的根底上,后续根据建造时序和管控需求,针对村域有建造需求的集聚进步村、城郊接合村、涣散独立建造用地,逐渐编制地块图则进行管控,然后完成对村庄全域分层次、差异化的管控。

  公例能够针对村域不同空间的主导功用和操控目的,区分为若干个操控分区,学习乡镇区域操控性具体规划街区(规划办理单元)的控详方法,规则各操控分区的主导功用、各项设备配套的点位和规划、能够兼容的用地功用和建造总规划,以及答应的修建高度、密度、容积率等中心操控方针,构成片区性单元管控公例。

  开发总量能够答应在操控分区内不同地块之间“腾挪”,配套设备布局能够根据需求在片区内进行微调。关于规划新增的旅行休闲和其他一、二、三产交融项目的点状建造用地,能够参照乡镇区域地块具体规划深度,恰当细化用地分类,便于土地“招拍挂”运作,增强操控方针的针对性。

  针对村庄建造空间的规划引导,有些区域采纳相似以往修建性具体规划的做法,比方明晰将一、二、三产交融项目用地,独自选址项目用地和农人安顿房片区等作为要点区域,在契合村庄土地运用规划的根底上,依照修建性具体规划的深度,明晰要点区域内宅基地、修建、路途交通、美化和各项配套设备等空间的布局及相应的规划操控方针,作为规划批阅的根据。

  在资源紧束缚年代,我国的村庄规划应遵循盘活存量、优化用地结构、进步质量效益的辅导思想。要完成村庄的高质量展开,不只要根据国家战略,维护好犁地和永久根本农田,维护好生态空间,操控无序建造,还要把村庄规划的土地用处管控从简略的建造行为管控,扩展到疆土空间整治和生态修正管控,以完成村庄疆土空间的生态功用进步、农业展开潜力增强、建造空间集约高效的方针。

  根据村庄地点市县(区)和乡镇(大街)土地整治规划提出的高规范农田建造要求、犁地质量进步计划、生态维护和修正规划,以及村庄规划提出的村庄撤并、建造用地复垦要求,明晰村庄疆土空间归纳整治布局。

  一是在划定永久根本农田维护区的根底上,根据用地质量和潜力,划定村庄永久根本农田储藏区,为不得已的建造占用储藏好永久根本农田补划空间。结合根本农田建造、中低产田改造、农田水利建造等明晰农用地整治布局,拟定明晰的犁地质量进步方法,依照“田成方、树成行、路相通、旱能灌、涝能排”的准则,推动高规范、高质量农田会集连片布局。

  二是明晰生态修正区。根据当时生态维护区的功用情况和“病损”情况,针对山、水、林等要素的生态问题,划定不同对策的生态修正区,拟定相应的生态修正方法,引导未来的生态工程建造。有关生态修正的工程和相关技能要求,能够在拟定相关片区的操控图则中予以明晰。

  三是划定建造用地整治区和工矿用地修正区。村庄规划不只要明晰各类土地用处,还要就土地运用中存在的搁置、低效、不妥运用建造用地等现象提出整治复垦方法和时序。具体查询和评价低效建造用地的现状和存在的问题,划定村域村庄整治、工矿用地整治、抛弃建造用地散布区,拟定具体整治方法,进步建造用地集约运用水平,实在进步疆土空间运用功率和质量(图8)。

  根据现在的办理方针,在村庄规划土地整治引导要求的辅导下,还需求拟定土地整治和高规范农田建造施行计划(或全域土地归纳整治计划),经赞同赞同后展开土地整治和高规范农田建造作业,整治效果经历收经过后方可享受有关奖赏方针。

  村庄规划作为法定的具体规划,是展开疆土空间开发维护修正活动、施行疆土空间用处操控、核发村庄建造项目规划答应、进行各项建造等的法定根据。

  本文结合南京市村庄规划编制技能规范拟定研讨和部分试点村庄规划的经历,环绕村庄规划变革的中心内容—村域土地用处操控,提出了执行上位规划和归纳相关规划的思路,整理、总结了我国现已树立有用准则的乡镇区域操控性具体规划的经历、经历,提出了村庄规划要选用量体裁衣的土地用处操控分类系统,选用确认性和不确认弹性操控的土地用处和强度管控方法,针对不同的空间层次,选用公例和地块图则相结合的管控方法,针对不同的用地功用,采纳各有偏重的图则管控内容和效果表达方法,以习惯不同区域、不同类型村域土地用处操控的需求。

  因各地村庄规划编制试点作业刚刚开始,经历的总结和问题的提醒还有个进程,不同区域试点的进展纷歧,村庄规划的技能内容和作业深度还有待进一步总结;加之各地关于村庄区域国有建造用地和团体经营性建造用地的入市和办理准则还没有细化明晰,有关村庄农人建房的方法各不相同,导致了各地村庄规划编制的技能内容和深度要求并不相同。

  村域土地用处分区和操控作为村庄规划的中心内容,必将跟着村庄规划的编制和办理的实践不断推动并逐渐发生新的知道,在用处分区、管控方法、操控内容系统等方面树立起契合其效果定位的结构系统和技能规范。


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